ΠΟΛ.1087/24.6.2009

Πράξη καθορισμού τιμήματος για την εκμετάλλευση των χώρων αμμοληψίας από το δημόσιο

Κοινοποίηση της γνωμοδότησης 71/2009 του ΝΣΚ

Σας κοινοποιούμε την υπ’ αριθ. 71/2009 γνωμοδότηση του ΣΤ’ Τμήματος του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους (ΝΣΚ), που έγινε δεκτή από τον Υφυπουργό Οικονομίας και Οικονομικών Αντ. Μπέζα, και παρακαλούμε για την εφαρμογή της σε ανάλογες περιπτώσεις.
Σύμφωνα με τη γνωμοδότηση αυτή, στις περιπτώσεις εκμετάλλευσης των χώρων αμμοληψίας από το Δημόσιο, η πράξη καθορισμού τιμήματος για την αμμοληψία, που συνδέεται με την παραχώρηση του σχετικού δικαιώματος και αποτελεί παρεπόμενο αυτής, εκδίδεται από τον γενικό γραμματέα περιφέρειας, ο οποίος έχει την εξουσία άσκησης των αρμοδιοτήτων που προβλέπονται στις διατάξεις του Α.Ν.1219/1938 και της υπ’ αριθ. 42279/24.11.1938 κοινής απόφασης των υπουργών. Δεδομένου μάλιστα ότι ο καθορισμός τιμήματος για την αμμοληψία έχει ως αποκλειστικό έρεισμα την πιο πάνω διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 1 του Α.Ν.1219/1938, η προς τούτο αρμοδιότητα του γενικού γραμματέα περιφέρειας συντρέχει και προκειμένης εκποίησης υλικών αμμοληψίας, λόγω συνδρομής των αναφερόμενων στο άρθρο 4 του ίδιου αναγκαστικού νόμου λόγων, διενεργούμενης αυτής κατά τα προβλεπόμενα στα άρθρα 65 επ. του Διατάγματος της 11/12.11.1929 περί διοίκησης δημόσιων κτημάτων, που εφαρμόζονται στην περίπτωση αυτή, εφόσον πρόκειται περί ενέργειας επί δημόσιων κτημάτων, άλλως περί συστατικού αποχωριζόμενου από δημόσιο κτήμα.
Κατόπιν τούτων, στο υπό εξέταση ερώτημα, σύμφωνα με τη γνωμοδότηση, προσήκει η απάντηση ότι από τις διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 1 του Α.Ν.1219/1938 δεν τάσσεται ως ουσιώδης διαδικαστικός τύπος για τον καθορισμό του τιμήματος για την αμμοληψία η προηγούμενη λήψη υπόψη γνώμης αρμόδιου προς τούτο συλλογικού οργάνου, συγχωρείται όμως η προσφυγή του αποφασίζοντος οργάνου, εν προκειμένω του γενικού γραμματέα περιφέρειας, στη λήψη γνωμοδότησης, ως οικειοθελής τήρηση τύπου. Στο πλαίσιο αυτό της διαδικαστικής ενέργειας, δύναται να απευθυνθεί στην Επιτροπή Δημοσίων Κτημάτων, στην οποία μεταξύ άλλων έχει ανατεθεί γενική γνωμοδοτική αρμοδιότητα για θέματα δημόσιων κτημάτων και για κάθε άλλο θέμα των ίδιων αντικειμένων, κατά τη ρητή πρόβλεψη της παρ. 3 του άρθρου 98 του Π.Δ.284/1988, από την απλή γνώμη της οποίας δύναται ωστόσο να αποκλίνει κατά την άσκηση της αποφασιστικής του αρμοδιότητας.

Γνωμοδότηση 71/3.3.2009
ΝΣΚ (Τμήμα ΣΤ’)

Περίληψη ερωτήματος: Ερωτάται αν η αρμοδιότητα καθορισμού τιμήματος υλικών αμμοληψίας ανήκει στην Επιτροπή Δημοσίων Κτημάτων του άρθρου 98 του Π.Δ.284/1988 ή στην Επιτροπή Εκμίσθωσης και Εκποίησης Δημοσίων και Ανταλλαξίμων Κτημάτων του άρθρου 101 του ίδιου διατάγματος.

Επί του ανωτέρω ερωτήματος το ΝΣΚ (Τμήμα ΣΤ’) γνωμοδότησε ομόφωνα ως εξής:

I. 1. Στο Π.Δ.284/1988 (ΦΕΚ 128/Α’) «Οργανισμός του Υπουργείου Οικονομικών» ορίζονται τα εξής:
«Άρθρο 98. ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΚΤΗΜΑΤΩΝ ΣΤΙΣ ΝΟΜΑΡΧΙΕΣ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ.
1. Η Επιτροπή Δημοσίων Κτημάτων στις Νομαρχίες του Κράτους (άρθρου 2 Ν.Δ.3713/1957 – ΦΕΚ 116/Α, Β.Δ.1/17.8.1956 – ΦΕΚ 178/Α, άρθρου 13 Ν.4377/1929 και κ.υ. απόφασης Ο.208/181/1982 – ΦΕΚ 214/Β) συγκροτείται από: …
3. Η Επιτροπή γνωμοδοτεί για θέματα δημοσίων κτημάτων και στέγασης δημοσίων υπηρεσιών, που ανάγονται, κατά τις κείμενες διατάξεις, στην αρμοδιότητα του Νομάρχη και για κάθε άλλο θέμα των ιδίων αντικειμένων, εφόσον ζητηθεί η γνώμη της, από τον Νομάρχη … Επίσης γνωμοδοτεί …»
«Άρθρο 101. ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΕΚΜΙΣΘΩΣΗΣ ΚΑΙ ΕΚΠΟΙΗΣΗΣ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΚΑΙ ΑΝΤΑΛΛΑΞΙΜΩΝ ΚΤΗΜΑΤΩΝ.
1. Η Επιτροπή Εκμίσθωσης και Εκποίησης Δημοσίων και Ανταλλαξίμων Κτημάτων στις Δ.Ο.Υ. (άρθρου 5 Ν.Δ.1370/1942 – ΦΕΚ 135/Α και κ.υ. απόφασης ο.208/181/1982 – ΦΕΚ 214/Β) συγκροτείται από: …
2. Η Επιτροπή διεξάγει, κατά τις κείμενες διατάξεις, τις δημοπρασίες εκμίσθωσης ή εκποίησης των δημοσίων και ανταλλαξίμων κτημάτων.»

2. Στο άρθρο 61 του Β.Δ. της 11/12.11.1929 (ΦΕΚ 399/Α’) «περί Διοικήσεως Δημοσίων Κτημάτων», όπως τροποποιήθηκε και συμπληρώθηκε με το εδάφιο 21 του άρθρου 1 του Ν.5234/1931 (ΦΕΚ 251/Α’), οριζόταν ότι:
«1. Η Διοίκησις Δημοσίων Κτημάτων, δύναται να εκμισθοί το δικαίωμα της εξορύξεως άμμου, αμμοχώματος, λίθων και χαλίκων (αμμοκροκκάλης και σαβούρας) κλπ. εκ των ποταμών και χειμάρρων εν γένει, εκ των θαλασσίων ακτών, ή εκ του βυθού της θαλάσσης της περιλαμβανομένης εντός της αιγιαλίτιδος ζώνης και εκ μη δημοσίων αμμωδών εκτάσεων, εφ’ ων συνεσωρεύθη κατά καιρούς άμμος προερχομένη εκ των θαλασσίων ακτών ή των ποταμών κλπ. …
3. Αι εκμισθώσεις ενεργούνται δια δημοπρασίας …
4. Υπό της Διοικήσεως δημοσίων κτημάτων καθορίζεται εν τη διακηρύξει το ανώτατον όριον του εισπράξιμου ποσού υπό του μισθωτού κατά κυβικόν μέτρον άμμου παρά των καταναλωτών …»
Με την παρ. 1 του άρθρου 1 του Α.Ν.1219/1938 (ΦΕΚ 191/Α’) «περί καταργήσεως του δικαιώματος αμμοληψίας και αντικαταστάσεως αυτού δια προσθέτου τέλους επί των αδειών ανεγέρσεως οικοδομών», καταργήθηκε το πιο πάνω άρθρο 61 και με την παρ. 2 του ίδιου άρθρου ορίστηκε ότι:
«Η εξόρυξις και λήψις άμμου, αμμοχώματος, λίθων, χαλίκων, αμμοκροκκάλης (σαβούρας) κλπ. εκ των, περί ων το καταργούμενον ως άνω άρθρον, θέσεων επιτρέπεται εφεξής μόνον υπό τους εν τω επομένω άρθρω 2 καθοριζομένους όρους, δια δε την τοιαύτην εξόρυξιν και λήψιν ουδέν δικαίωμα αμμοληψίας καταβάλλεται.»
Με την παρ. 5 του άρθρου 33 του Ν.1473/1984 (ΦΕΚ 127/Α΄) «Μεταρρυθμίσεις στην άμεση και έμμεση φορολογία και άλλες διατάξεις», αντικαταστάθηκε η παρ. 2 του άρθρου 1 του πιο πάνω Α.Ν.1219/1938 ως εξής:
«2. Η εξόρυξη και λήψη άμμου, αμμοχώματος, λίθων, χαλίκων, αμμοκροκκάλης και άλλων συναφών υλικών επιτρέπεται μόνο με τους όρους και τις προϋποθέσεις αυτού του νόμου και με καταβολή τιμήματος που καθορίζεται από αυτόν που έχει το δικαίωμα της εκμετάλλευσης των χώρων αμμοληψίας.»
Περαιτέρω, στο άρθρο 2, παρ. 1 του Α.Ν.1219/1938 ορίζεται ότι:
«Δια κοινής αποφάσεως των Υπουργών Οικονομικών, Συγκοινωνίας και Κρατικής Πρόνοιας και Αντιλήψεως, του Υπουργού Διοικητού Πρωτευούσης και του Υφυπουργού Τύπου και Τουρισμού, δημοσιευομένης δια της Εφημερίδος της Κυβερνήσεως, ορίζονται εν γενικαίς κατηγορίαις οι χώροι (αρχαιολογικοί χώροι, παραλίαι, περιοχαί τουριστικής σημασίας κ.λπ.), η εκ των οποίων εξόρυξις και λήψις άμμου, αμμοχώματος, λίθων, χαλίκων, αμμοκροκκάλης (σαβούρας) κ.λπ. απαγορεύεται δια λόγους υγείας, τουριστικούς, προστασίας τεχνικών έργων ή παρακειμένων κτημάτων και εν γένει δημοσίου συμφέροντος, δια της αυτής αποφάσεως καθορίζονται επίσης οι εκ των αυτών ως άνω λόγων επιβαλλόμενοι όροι, οίτινες δέον να τηρώνται κατά την εξόρυξιν και λήψιν άμμου, αμμοχώματος κ.λπ. εκ μη απηγορευμένων θέσεων …»
και στο άρθρο 4 ότι:
«Εξαιρετικώς οσάκις δια την εκτέλεσιν έργων η προς καθαρισμόν ή δια λόγους υγείας ή προστασίας τεχνικών έργων ή παρακειμένων κτημάτων επιβάλλεται η εξ απηγορευμένων θέσεων εξόρυξις και λήψις άμμου, αμμοχώματος κ.λπ., επιτρέπεται, όπως ενεργήται αύτη είτε δια δημοσίων οργάνων κατόπιν ειδικής προς τούτο αδείας της διευθύνσεως δημοσίων κτημάτων του υπουργείου των Οικονομικών είτε παρά νομικών προσώπων, ειδικώς προς τούτο εξουσιοδοτουμένων παρά της αυτής διευθύνσεως, είτε τέλος δι’ εργολάβων επί τούτω συμβαλλομένων μετά της αυτής διευθύνσεως, είτε απ’ ευθείας είτε κατόπιν προχείρου διαγωνισμού.»
Με βάση την εξουσιοδοτική διάταξη του άρθρου 2, παρ. 1 του Α.Ν.1219/1938, εκδόθηκαν οι υπ’ αριθ. 42279/24.11.1938 (ΦΕΚ 267/Β’), 1308 Τ/28.9.1956 (ΦΕΚ 212/Β’) και 1653 Τ/8.11.1957 (ΦΕΚ 309/Β’) κοινές υπουργικές αποφάσεις, με τις οποίες ορίστηκαν οι χώροι στους οποίους απαγορεύεται η εξόρυξη και λήψη άμμου, αμμοχώματος κ.λπ. γενικά μεν για όλη την επικράτεια με την πρώτη απόφαση, ειδικά δε για τον Νομό Αττικής με τις δύο επόμενες αποφάσεις.
Ειδικότερα, με την υπ’ αριθ. 42279/24.11.1938 κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών, Συγκοινωνίας, Κρατικής Υγιεινής, Τύπου και Τουρισμού και του Διοικητή της Πρωτευούσης ορίζονται τα εξής:
«Άρθρο 1.
Απαγορεύεται η εξόρυξις και λήψις άμμου, αμμοχώματος, λίθων, χαλίκων, αμμοκροκκάλης κ.λπ. α) … γ) Εκ της κοίτης και των οχθών ποταμών, χειμάρρων και ρεμάτων των διασχιζόντων πόλεις, κωμοπόλεις, χωρία ή συνοικισμούς ή εγγύς τούτων διερχομένων καθ’ όλον το μήκος της μέσω των πόλεων, κωμοπόλεων, χωρίων ή συνοικισμών διαδρομής αυτών, ως και το κείμενον εις απόστασιν εγγυτέραν των 1.000 μέτρων από των ορίων εις α τερματίζεται το σχέδιον πόλεως, όπου υπάρχει τοιούτον ή των εξωτέρων κατά συνέχειαν οικοδομών των συνοικισμών, ένθα δεν υπάρχει σχέδιον πόλεως … δ) … και θ) Εκ του βυθού της θαλάσσης άνευ αδείας της οικείας Λιμενικής Αρχής, χορηγουμένης μετά έγκρισιν της Διευθύνσεως Δημοσίων Κτημάτων του Υπουργείου Οικονομικών.»
«Άρθρο 4.
1. Οσάκις δια τους εν τω άρθρω 4 του Α.Ν.1219/1938 αναφερομένους λόγους, επιβάλλεται η ενέργεια αμμοληψίας εκ των κατά το άρθρον 1 της παρούσης απαγορευμένων θέσεων και περιοχών, ως και εκ θέσεων και περιοχών απαγορευμένων, λόγω μη ορισμού αυτών ως τόπων αμμοληψίας δια των αποφάσεων των τοπικών επιτροπών, οι όροι της διενεργείας της αμμοληψίας καθορίζονται υπό των τοπικών επιτροπών. Αι αυταί επιτροπαί γνωμοδοτούσι περί του αν συντρέχωσι λόγοι επιβάλλοντες την αναθεώρησιν της αμμοληψίας εις ωρισμένον νομικόν ή φυσικόν πρόσωπον και περί των προσώπων άτινα δέον να προκριθώσι δια την εργασίαν ταύτην ή αν δύναται δια την εργασίαν ταύτην να διενεργηθή διαγωνισμός και διαβιβάζουσι σχετικήν πρότασιν προς την Διεύθυνσιν Δημοσίων Κτημάτων του Υπουργείου Οικονομικών, ήτις και αποφασίζει τελικώς επί εκάστης περιπτώσεως.»
Εξάλλου, στο άρθρο 49, παρ. 1 του Ν.1416/1984 (ΦΕΚ 18/Α’) προβλέπεται ότι:
«Με απόφαση του Νομάρχη παραχωρείται σε δήμους και κοινότητες το δικαίωμα να εκμεταλλεύονται χώρους αμμοληψίας, αμμοχαλίκων, αμμοχώματος, σαβούρας και άλλων παρεμφερών υλικών που ανήκουν στο δημόσιο και βρίσκονται μέσα στα όρια της διοικητικής τους περιφέρειας. Οι παραχωρήσεις αυτές γίνονται αφού ληφθούν υπόψη οι ανάγκες του δημόσιου τομέα για τέτοια υλικά.»

3. Τέλος, στο άρθρο 46 του Ν.3230/2004 (ΦΕΚ 15/Α’), υπό τον τίτλο «Διάφορες ρυθμίσεις αρμοδιότητας Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών», ορίστηκε ότι:
«Από 10.4.2004 αρμοδιότητες του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, οι οποίες ανήκαν ή είχαν μεταβιβασθεί στους Νομάρχες μέχρι την έναρξη λειτουργίας των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και αφορούν θέματα των Υπηρεσιών του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών, που εξαιρέθηκαν από την κατάργηση με τις διατάξεις της παραγράφου 2 του άρθρου 39 του Ν.2218/1994, περιέρχονται στον Γενικό Γραμματέα της Περιφέρειας, εκτός των θεμάτων των Υ.Δ.Ε.
Με απόφαση του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών μπορεί να γίνεται καταγραφή και διοικητική κωδικοποίηση των αρμοδιοτήτων που περιέρχονται στους Γενικούς Γραμματείς Περιφερειών, σύμφωνα με το προηγούμενο εδάφιο.»
Κατ’ εξουσιοδότηση της τελευταίας αυτής διάταξης, εκδόθηκε η υπ’ αριθ. 1063649/790/Α0006/3.8.2004 απόφαση του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, με την οποία ορίζονται οι αρμοδιότητες που περιέρχονται, κατά τις διατάξεις της παρ. 21 του άρθρου 46 του πιο πάνω νόμου, στους γενικούς γραμματείς περιφερειών, κατά κατηγορία θεμάτων ως εξής:
«Β’ ΘΕΜΑΤΑ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΠΕΡΙΟΥΣΙΑΣ
μστ) Χορήγηση δικαιώματος αμμοληψίας σε αναδόχους δημοσίων έργων και ιδιώτες (Α.Ν.1219/1938, όπως ισχύει),
μζ) Εξόρυξη και λήψη άμμου και αμμοχώματος από θέσεις που δεν επιτρέπεται αυτή, στις περιπτώσεις που επιβάλλεται για λόγους υγείας ή προστασίας τεχνικών έργων (άρθρο 4 του Α.Ν.1219/1938),
μη) Αναστολή ή και απαγόρευση της αμμοληψίας από θέσεις που είχε επιτραπεί αυτή, σε έκτακτες περιπτώσεις που ειδικοί λόγοι επιβάλλουν την άμεση απαγόρευση της αμμοληψίας (άρθρο 3 της κοινής υπουργικής απόφασης 42279/24.11.1938).

II. Από τις παρατιθέμενες στις προηγούμενες σκέψεις διατάξεις σαφώς συνάγεται ότι το ζήτημα της αμμοληψίας στη χώρα διέπεται από ειδικό νόμο και από τις αντίστοιχες κατ’ εξουσιοδότησή του εκδοθείσες κανονιστικές πράξεις, οι οποίες ρυθμίζουν τούτο, ορίζουσες σε γενικές κατηγορίες τους χώρους και τις περιοχές, οι οποίες δεν δύνανται να οριστούν ως τόποι αμμοληψίας απαγορευμένης αυτής για λόγους υγείας, τουριστικούς, προστασίας τεχνικών έργων ή παρακείμενων κτημάτων ή δημοσίου συμφέροντος και κατ’ εξαίρεσης επιτρεπόμενης σε ιδιώτες ή νομικά πρόσωπα, κατόπιν αποφάσεων τοπικών κατά Νομούς επιτροπών – ήδη επιτροπών καθορισμού των ορίων αιγιαλού και παραλίας και θέσεων αμμοληψίας (Π.Δ.284/1998, άρθρο 100), στις οποίες υπό του νόμου χορηγήθηκε η εξουσία να ορίζουν στις αποφάσεις τους τις θέσεις από τις οποίες θα επιτρέπεται η εξόρυξη και λήψη άμμου, αμμοχώματος κ.λπ., τηρουμένων και των όρων της προαναφερθείσας κοινής κανονιστικής απόφασης των υπουργών, εν προκειμένω της υπ’ αριθ. 42279/24.11.1938. Κάθε δε μη ρητά κατονομαζόμενη στις αποφάσεις των τοπικών επιτροπών θέση θεωρείται απαγορευμένη και δεν επιτρέπεται εξόρυξη και λήψη άμμου από αυτή.
Υπό το ισχύον καθεστώς των ρυθμίσεων του Α.Ν.1219/1938 και της υπ’ αριθ. 42279/24.11.1938 κοινής υπουργικής απόφασης, που επιτρέπουν επεμβάσεις σε ποταμούς, ρέματα, στον βυθό της θάλασσας, καθώς και στον αιγιαλό, υπό τους καθοριζόμενους σε αυτές όρους και προϋποθέσεις, σε κάθε περίπτωση εξόρυξης και λήψης άμμου, αμμοχώματος κ.λπ. καταβάλλεται τίμημα, το οποίο κατά τη ρητή πρόβλεψη της παρ. 2 του άρθρου 1 του πιο πάνω αναγκαστικού νόμου, όπως τροποποιήθηκε με το άρθρο 33, παρ. 5 του Ν.1473/1984, καθορίζεται από αυτόν που έχει το δικαίωμα της εκμετάλλευσης των χώρων αμμοληψίας.
Τούτων έπεται ότι, στις περιπτώσεις εκμετάλλευσης των χώρων αμμοληψίας από το Δημόσιο, η πράξη καθορισμού τιμήματος για την αμμοληψία, που συνδέεται με την παραχώρηση του σχετικού δικαιώματος και αποτελεί παρεπόμενο αυτής, εκδίδεται από τον γενικό γραμματέα περιφέρειας, ο οποίος έχει την εξουσία άσκησης των αρμοδιοτήτων που προβλέπονται στις προαναφερόμενες διατάξεις του Α.Ν.1219/1938 και της υπ’ αριθ. 42279/24.11.1938 κοινής υπουργικής απόφασης.
Δεδομένου δε ότι ο καθορισμός τιμήματος για την αμμοληψία έχει ως αποκλειστικό έρεισμα την πιο πάνω διάταξη της παρ. 2 του άρθρου 1 του Α.Ν.1219/1938, η προς τούτο αρμοδιότητα του γενικού γραμματέα περιφέρειας συντρέχει και προκειμένης εκποίησης υλικών αμμοληψίας λόγω συνδρομής των αναφερόμενων στο άρθρο 4 του ίδιου αναγκαστικού νόμου λόγων, διενεργούμενης αυτής κατά τα προβλεπόμενα στα άρθρα 65 επ. του Διατάγματος της 11/12.11.1929 περί διοικήσεως δημόσιων κτημάτων, που εφαρμόζονται στην περίπτωση αυτή, εφόσον πρόκειται για ενέργεια επί δημόσιων κτημάτων, άλλως περί συστατικού αποχωριζόμενου από δημόσιο κτήμα.
Από τις ίδιες διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 1 του Α.Ν.1219/1938 δεν τάσσεται ως ουσιώδης διαδικαστικός τύπος για τον καθορισμό του τιμήματος για την αμμοληψία η προηγούμενη λήψη υπόψη γνώμης αρμόδιου προς τούτο συλλογικού οργάνου. Συγχωρείται όμως η προσφυγή του αποφασίζοντος οργάνου, εν προκειμένω του γενικού γραμματέα περιφέρειας, στη λήψη γνωμοδότησης, ως οικειοθελής τήρηση τύπου. Στο πλαίσιο αυτής της διαδικαστικής ενέργειας, δύναται να απευθυνθεί στην Επιτροπή Δημοσίων Κτημάτων, στην οποία μεταξύ άλλων έχει ανατεθεί γενική γνωμοδοτική αρμοδιότητα για θέματα δημόσιων κτημάτων και για κάθε άλλο θέμα των ίδιων αντικειμένων, κατά τη ρητή πρόβλεψη της παρ. 3 του άρθρου 98 του Π.Δ.284/1988, από την απλή γνώμη της οποίας δύναται ωστόσο να αποκλίνει κατά την άσκηση της αποφασιστικής του αρμοδιότητας.
Η απάντηση αυτή προσήκει στο τεθέν ερώτημα.